Uang Makan Adalah Hak PNS 
(Kejelasan Aturan, Sumber Anggaran dan Solusi)

Oleh : Mikael Ruron

------------------
Penulis, PNS di Flotim
------------------

MENARIK untuk dicermati dan dianalisis masalah pemberian uang makan bagi PNS di Flotim. Tiga hari berturut-turut harian ini telah memberitakan yang sebenarnya terjadi (baca, PK tanggal 18, 19 dan 20/4-2008). Namun belum ada solusi jitu untuk penyelesaiannya. Pemkab Flotim dan para guru dalam wadah PGRI bertahan dengan argumen dasar hukum yang digunakan. Pemkab Flotim berpegang pada Surat Dirjen Bina Administrasi Keuangan Daerah Depdagri (selanjutnya, dibaca Dirjen BAKD), Nomor : 841.7/680/BAKD, tanggal 22 Agustus 2007, tentang penyediaan makanan kepada PNS daerah. Sedangkan para guru mengacu pada Peraturan Menteri Keuangan No. 22/PMK.05/ 2008 tentang pemberian uang makan bagi PNS, dan perubahannya No. 6/PMK.05/2008, serta peraturan Dirjen Perbendaharaan Depkeu No. PER-12/PB/2007 tentang prosedur dan tata cara permintaan serta pembayaran uang makan bagi PNS. 
Pemkab Flotim menganggap Peraturan Menteri Keuangan dan Dirjen Perbendaharaan tersebut belum jelas, karena tidak menyebutkan sumber anggaran. Sedangkan surat Dirjen BAKD dinyatakan lebih jelas dan dijadikan sebagai landasan hukum penganggaran uang makan bagi PNS ke dalam APBD 2008. Akibat perbedaan tersebut, semua tuntutan dan desakan para guru belum dapat diatasi dengan tuntas oleh Pemkab Flotim. Untuk menengahi masalah ini, dapat dijelaskan dari aspek kejelasan aturan, sumber anggaran dan solusi penyelesaian. Pembahasan terhadap ketiga hal ini berguna tidak hanya untuk Pemkab Flotim, juga semua Pemkab/Pemkot se-NTT. Bahkan berguna bagi Pemprop. NTT, serta semua pemerintahan otonomi di tanah air. 

Kejelasan Aturan

Dilihat dari aspek bentuk produk hukum, maka surat Dirjen BAKD bukanlah sebuah bentuk produk hukum atau peraturan. Dalam tata urutan peraturan perundangan di Indonesia sebagai negara hukum, surat koresponden, seperti surat Dirjen BAKD tidak dikenal sebagai sebuah bentuk produk hukum/peraturan. Bentuk produk hukum yang diakui di republik ini adalah : UUD, UU, PP/Perpu, peraturan presiden, keppres, instruksi presiden, peraturan menteri, keputusan menteri, instruksi menteri, peraturan dirjen, keputusan dirjen dan instruksi dirjen. Di daerah, seperti : perda, peraturan gubernur atau peraturan bupati/walikota, keputusan gubernur atau keputusan bupati/walikota, dan instruksi gubernur atau instruksi bupati/walikota. Begitupun pada tingkat desa, seperti : peraturan desa, peraturan kepala desa, dan yang lainnya.
Dengan mendasarkan pada peratutan tentang bentuk produk hukum dan tata urutan peraturan perundangan di Indonesia, maka surat Dirjen BAKD tidak layak disebut sebagai produk hukum/peraturan. Karenanya, surat Dirjen BAKD tidak tepat dijadikan sebagai acuan hukum menganggarkan uang makan bagi PNS ke dalam Perda APBD. Surat Dirjen BAKD dapat dipergunakan untuk memudahkan interpretasi Peraturan Menteri Keuangan sepanjang isinya tidak menyimpang atau bertentangan. Apabila bertentangan/menyimpang, maka harus dikesampingkan. Dengan demikian, dalam menganggarkan uang makan bagi PNS di daerah harus mengacu pada sebuah bentuk produk hukum atau peraturan yang jelas dari pemerintah pusat sesuai bentuk dan tata urutan peraturan perundangan yang berlaku di Indonesia. Artinya, dasar hukum yang paling benar dan tepat menganggarkan uang makan bagi PNS adalah Peraturan Menteri Keuangan dan Peraturan Dirjen Perbendaharaan Depkeu tersebut di atas.
Terkait Surat Edaran Bupati Flotim yang ditandatangani Sekretaris Daerah, No. BPKAD.841.7/ 014/2008, tgl 03 Januari 2008 tentang pemberian uang makan bagi PNS, masih harus direvisi lagi. Dari aspek 'legal drafting' terkesan ada pertentangan antara dasar acuan produk hukum yang digunakan sebagai acuan dengan apa yang diatur dalam surat edaran. Surat edaran mengacu pada peraturan menteri keuangan dan dirjen perbendaharaan, tapi nominal rupiah uang makan PNS tidak mengacu pada ke dua peraturan tersebut. Nominal rupiah uang makan PNS mengacu pada Perda APBD 2008, sementara surat edaran tidak menyebutkan Perda APBD 2008 sebagai dasar hukum acuannya. Tembusan surat edaran tersebut tidak cukup hanya ditujukan kepada bupati dan Wakil Bupati Flotim serta Banwasda Flotim. Perlu disampaikan juga tembusannya kepada DPRD dan KPPN, serta instansi terkait di Propinsi NTT, Menteri Dalam Negeri, Menteri Keuangan, Dirjen Perbendaharaan Depkeu dan instansi terkait lainnya, sehingga ada aspek transparansi dan pengawasan pelaksanaan kebijakan nasional pemberian uang makan bagi PNS. 

Kejelasan Anggaran
Tampak konsep penganggaran uang makan bagi PNS menurut Dirjen BAKD berbeda dengan Menteri Keuangan. Perbedaan terlihat pada penggunaan istilah. Dirjen BAKD menggunakan istilah "Penyediaan Makanan kepada PNS daerah". Sedangkan Menteri Keuangan menggunakan istilah "Pemberian Uang Makan bagi PNS". Kedua istilah/konsep ini, memiliki perbedaan mendasar ketika menentukan sumber penerimaan untuk penganggarannya. Konsep "Penyediaan Makanan kepada PNS daerah" menunjukkan pada apa yang akan disediakan pemerintah adalah 'makanan siap dikonsumsi' oleh PNS pada jam istirahat setelah bekerja. 
Konsep ini sama seperti yang dilakukan dalam dunia binis (perusahaan), yakni : menyediakan makanan dan minuman bagi pekerja pada jam istirahat setelah bekerja 4 jam berturut-turut (lihat peraturan perburuan tentang jam kerja). Sepertinya, konsep inilah yang dianut Dirjen BAKD, sehingga tidak salah apa yang disarankan pada point 2 suratnya, yaitu : "PNS daerah dapat disediakan makanan dan minuman dengan berpedoman pada Lampiran A.VIII Peraturan Mendagri No. 13 Tahun 2006 yang dianggarkan pada setiap SKPD kelompok belanja langsung, jenis belanja barang/jasa, objek belanja makanan dan minuman." 
Saran Dirjen BAKD tersebut jelas menunjuk sumber anggaran penyediaan makanan kepada PNS daerah adalah dari 'penerimaan umum APBD setelah dikurangi belanja gaji daerah'. Artinya, tidak diambil dari DAU-Alokasi Dasar (DAU-AD), melainkan dari DAU-Celah Fiskal (DAU-CF) + Dana Bagi Hasil (DBH) + PAD. Karena bersumber dari penerimaan seperti ini, maka besarnya jumlah anggaran ditentukan bupati bersama legislatif ketika membahas APBD dengan memperhatikan 'kemampuan keuangan daerah.' Konsep penganggaran sesuai 'kemampuan keuangan daerah' adalah menganggarkan setiap kegiatan pemerintah setiap tahun disesuaikan dengan penerimaan umum APBD setelah dikurangi belanja pegawai. Hal ini dimaksudkan agar tidak menimbulkan defisit (jelasnya baca hal. 94 - 112, buku pegangan bagi penyelenggara pemerintah dan pembangunan daerah, RI- Bappenas,2006).
Sedangkan konsep 'pemberian uang makan bagi PNS' menunjuk pada penyediaan sejumlah uang oleh pemerintah untuk diberikan kepada PNS setiap bulan. Konsep ini dianut Menteri Keuangan, sehingga mengartikan 'pemberian uang makan bagi PNS' adalah sama dengan pemberian gaji dan tunjangan lainnya, yaitu : tunjangan istri/suami dan anak, tunjangan jabatan, tunjangan beras, kesehatan, dan lain-lain, termasuk gaji ke 13. Untuk jelasnya dapat dibaca dalam konsideran menimbang huruf a Peraturan Menteri Keuangan No. 22/PMK.05/2007. Di sana disebutkan bahwa 'dalam rangka meningkatkan kesejahteraan PNS, selain gaji dan tunjangan lainnya, kepadanya diberikan uang makan.' Hal ini menunjukkan sumber anggaran pemberian uang makan bagi PNS dianggarkan dalam belanja pegawai, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Untuk PNS daerah dialokasikan melalui DAU-Alokasi Dasar. Sedangkan PNS pusat dialokasikan dalam DIPA satuan kerja kementerian/lembaga. Dengan demikian, pemberian uang makan bagi PNS adalah hak setiap PNS, seperti PNS dalam menerima gaji dan tunjangan sebagaimana termuat daftar gaji. Bedanya, gaji diberikan pada awal bulan, sedangkan uang makan diberikan pada awal bulan berikut sesuai jumlah hari hadir maksimum 22 hari.
Terkait definisi PNS pasal 1 Peraturan Menteri Keuangan No.22/PMK.05/ 2007, harus ditafsir termasuk PNS daerah. Karena secara struktur organisasi pemerintah daerah adalah subordinat dengan struktur organisasi Depdagri, sehingga PNS daerah harus dilihat sebagai PNS di bawah kementerian Depdagri. Jika pemberian uang makan bagi PNS ditafsir hanya PNS pusat, maka Menteri Keuangan tidak akan dengan gegabah membuat dasar pertimbangan pada konsideran peraturannya adalah bagian dari 'kesejahteraan PNS, selain gaji dan tunjangan lainnya.' Pemberian uang makan bagi PNS juga tidak dalam konteks pelaksanaan APBN, sehingga berlaku hanya PNS pusat. Jika argumentasi ini dipakai, maka PNS daerah juga melaksanakan APBN. Karena penerimaan terbesar APBD adalah bersumber dari APBN yang dianggarkan kembali ke dalam APBD. 
Selanjutnya, apabila pemberian uang makan bagi PNS hanya PNS pusat, maka pertanyaannya, mengapa Menteri Keuangan tidak menyebutkan satu pasal pun dalam peraturannya, bahwa 'daerah dapat menganggarkan pemberian uang makan bagi PNS-nya sesuai kemampuan keuangan daerah'. Menteri Keuangan tidak menyebutkan karena pemberian uang makan bagi PNS adalah kebijakan anggaran nasional sebagai hak PNS pusat dan daerah. Oleh karena sebagai hak, Peraturan Menteri Keuangan dengan tegas menyebutkan angka rupiah yang harus diberikan atau dianggarkan, seperti menyebutkan angka gaji pokok, tunjangan jabatan, dan yang lainnya. Tahun anggaran 2007 peraturan menteri menyebutkan Rp 10.000,00/hari/PNS. Sedangkan tahun anggaran 2008 sebesar Rp 15.000,00/hari/PNS. Maksud penyebutan angka dan peruntukan semacam ini untuk menjamin penjabaran ke DIPA untuk PNS pusat, dan APBD untuk PNS daerah tidak lagi diutak-atik angka dan peruntukan yang sudah ditentukan. Jika tidak demikian, Menteri Keuangan tidak mungkin kurang kerjaan menyebutkan angka dan peruntukan untuk membatasi kewenangan anggaran para menteri dan otonomi daerah. 

Solusi Tuntutan PNS 
Oleh karena uang makan PNS adalah hak PNS pusat dan daerah, selain gaji dan tunjangan lainnya, maka tidak ada alasan untuk tidak dibayar. Bagi daerah yang belum membayar uang makan PNS tahun 2007 dan tahun 2008 tidak dianggarkan sesuai dengan peraturan menteri keuangan No. 6/PMK.05/2008, maka dapat disolusikan dengan melakukan perubahan APBD 2008 secepatnya. Cara untuk menggenapi kekurangan anggaran uang makan PNS tahun 2008 adalah dengan meniadakan sejumlah kegiatan pemerintah dan legislatif yang tidak urgen dan kurang penting. Sedangkan untuk menutupi uang makan PNS tahun 2007, disarankan menggunakan dana tabungan daerah untuk dianggarkan ke dalam perubahan APBD 2008. Jika tidak cukup, terpaksa harus membuka pinjaman daerah ke bank dan dapat ditutup pada tahun anggaran 2009.
Hanya dengan cara seperti itulah Pemkab Flotim dapat mengatasi tuntutan dan desakan para guru PNS yang terhimpun dalam wadah PGRI Flotim. Disarankan seperti itu karena total uang makan untuk PNS Flotim yang belum terbayar untuk tahun 2007 diperkirakan Rp 13,598 miliar lebih (Rp 10.000,00 x 22 hari x 12 bulan x ± 5.151 orang PNS). Sedangkan tahun 2008 dapat mencapai Rp 10,198 miliar lebih (Rp 7.500,00 x 22 hari x 12 bulan x ± 5.151 PNS). Total seluruhnya Rp 23,796 miliar lebih. Semoga tulisan ini membawa manfaat 'learning' bagi birokrat, PNS dan penyelenggaraan kunci otonomi daerah. *

Artikel yang dikirim ke redaksi tidak lebih dari 1000 kata. Artikel bisa dikirim melalui email ke poskpg_opini@yahoo.com, bisa juga melalui pos. Artikel dalam bentuk ketikan, hendaknya ditik dengan spasi rangkap. Setiap penulis hendaknya menyertakan biodata secukupnya dan foto diri terbaru.